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[64]其次，行政行为具有沟通实体法与诉讼法的功能。

虽然我国行政法学界对一般行政法的目的与功能有不同认识和主张，有控权论平衡论等学说，[27]但不论哪个学说，都不会否认，制约和规范行政权力的运作应始终是一般行政法基础的和恒定的目的与功能。首先是主体法定，‘行政机关是法律的产儿，行政主体资格必须按照宪法和法律的规定设立。

该法第9至13条规定，法律可以设定各种行政处罚。[23] 李岳德、张禹：《行政强制法的立法背景、主要制度及其对政府依法行政的影响》（上），《工商行政管理》2012年第1期。[58] 翁岳生：《行政法》（上），中国法制出版社2002年版，第181页。行政立法研究组最初的设想是，制定出一部类似《民法通则》的行政基本法。[15]不过，上述宪法和组织法所明确的仅是法的形式、位阶及其制定主体，可称之为法的形式采用权[16]，即立法者可以采用特定形式、名称、位阶的规范性文件进行立法的资格或权力，但没有明确制定各种形式和位阶的法时可以调整的事项以及调整该事项时可以采用的手段、措施或可以设定的行政行为，即没有明确划分事务管辖权和行为设定权。

申言之，除非行政基本法典在行政行为编分别规定行政处罚、行政强制等各种行政行为的设定权，否则，难以实现对行政行为设定权的精准配置，而这不大可能。这种差异源自行政行为及其设定权在性质与功能上的差异。[13]同前注[8]，蔡定剑书，第335页。

[16]同前注[8]，蔡定剑书，第431页。[52]同前注[5]，刘昆文，第52页。二、我国央地财政关系的法治实践宪法内容是国家生产力与生产关系、社会关系等的集中体现。但国务院只有国民经济和社会发展计划和国家预算的编制权，由全国人民代表大会审查批准后，再由国务院执行。

然而，这30年的中央分权仍然未脱离具有社会主义标签的计划经济体制框架，即属于企业隶属关系未发生市场化变更的行政性分权，所以这期间的集权分权尝试都没有达到预期效果，反而因集权分权都易过度而对计划经济下的经济效率产生了不利影响。因此财政分权是地方自主权的关键，现代国家按照一级政府、一级事权、一级财政、相对独立、自求平衡的要求，[51]在既有的事权与财权划分的法治化背景下，根据地方政府承担的具体事务内容和规模，决定地方政府的财政权限，这是一个国家央地财政关系法治化的重要内容。

[41]参见王桦宇：《论财税体制改革的两个积极性——以财政事权与支出责任划分的政制经验为例》，载《法学》2017年第11期，第34-36页。1982年宪法第67条中增加了全国人民代表大会常务委员会的职权，即（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。3.财政事项民主性体现不足民主是宪法的核心价值之一，财政作为国家重要工作内容也应具备高度民主性，但目前我国财政事项的民主程度仍有待提高。因此，宪法不能满足于对央地财政关系进行抽象的原则性规范，应当对央地财政关系进行具体的规定。

1982年宪法第117条是对自治地方财政自治权的规定。为解决上述问题，中国的改革转向了更高程度的市场化方向，并最终选择了分税制来解决央地财政分权问题。但该种模式也存在弊端。此后，国家又通过颁布特别行政区基本法，[17]为一国两制制度提供了宪制基础。

[46]参见董佰壹：《论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨》，载《河北法学》2015年第3期，第108-111页。此外，他还认为公民的投票表决是对国家公共产品、公共服务的政治性表达，因此中央与地方都应该提供公共服务及拥有相应的财政权能，以对应不同层级的公众投票权力。

1982年宪法简要规定了三种类型地方的财政权限，是地方开展财政工作，梳理中央与地方财政关系的基础。[25]参见王柏玲：《财政制度变迁与地方政府经济行为研究》，东北财经大学2006年博士学位论文，第32页。

[22]参见范毅：《中国宪法文本上的财政概念群》，载《财贸研究》2008年第6期，第127页。也就是说，承认地方具有一定范围财政权限的前提条件是中央对财政权的统一管控。原因在于我国此时已经因为对经济发展的强烈愿望和从过去经济发展模式的反思中改变了经济发展模式。第一，关于普通地方的财政权。国家虽然对此情况有较为清醒的认识，且近年来推动实行政府权力清单等制度，以此理顺各政府部门的事权关系，但就法律范畴而言，我国宪法原则上规定了中央和地方政府的权责边界，但并未通过系统化的法律进行规定。[37]同前注[5]，刘昆文，第53页。

通过向地方适当下放权力，使地方政府能多收多留，这在一定程度上解决了对地方政府的监督和激励问题。（三）央地财政关系问题的内涵揭示分税制改革带来的利好有目共睹，但其在不完善不成熟的国家治理体系中所造成的弊端也显而易见。

这是我国建国以后第一个关于财政管理体制的文件，划分了中央与地方的收入来源，该文件与同时期的其他文件一起，建构了国家财政体制，确立了央地财政关系的基本原则。由于人大长期不开会，因此中央政府与地方政府的财政权力无法具体实施，财政权力纵向划分无从谈起。

国家最终确立了分税制的现行央地财政关系，取得良好成效的同时也带来了对国家治理工作的宏观不利影响和对央地财政分权机制的制度性阻碍。分税制改革正当其时，为我国改革开放后社会经济的快速发展提供了财政制度基础。

地方在地方税体系、地方债与财源拓展三个事项上充分发挥积极性，充分发挥促进地方发展的职责。（二）深化改革完善财政央地分权微观机制1.保证必要的央地财政分权中央与地方作为不同的公权力主体都应该拥有相应的财政权，否则宪法财政制度的权能设计内涵将不复存在。[29]同前注[20]，王建学文，第47页。如1951年的统一领导、分级管理，1953年—1957年的分类分成、结余留用，到1958年的以收定支，1959年的总额分成，再到1961—1965年的加强集权，以及1968年的收支两条线、1971—1972年的收支大包干、1976年的总额分成、1978年的增收分成，我国建国后30年的财政管理体制变迁经历了在统—放间的循环变迁。

这显示出我国在建国初期的社会主义事业探索中，寻找能够规范中央与地方关系的财政管理体制的不懈努力。第49条规定：国务院行使下列职权：……（七）执行国民经济计划和国家预算。

同时也要在法律法规中明确转移支付的监管制度，建立支付前审批、支付后核查的全流程监管体系。[44]由国家权力机关作出的宪法解释能够更好地从现有文本出发阐释宪法原义，并从全局出发回应问题，对国家财政工作的开展也具有指导意义。

[40]参见王旭伟：《宪政视野下我国中央与地方财政关系研究》，中国社会科学出版社2012年版，第78-99页。（一）财政分权体制带来的宏观消极影响现阶段的分税制及央地财政分权制度给予了中央与地方不同角度的权限，在央地财政体制不成熟不完善的情况下，现行制度就有可能导致政府行为失范，中央与地方都有在各自权限内滥用财政权力的可能性。

调控过程中，可根据国内国际情况、生产力情况对央地财政份额及财政权限进行调配，但应划清中央财政份额、权力份额红线，确保中央有财力进行大一统资源调配，确保中央对地方的有效掌控。20世纪90年代，美国经济学家奥茨（Oates）提出了财政联邦主义，以经济学视角对央地财政划分提供了解决方案，肯定了地方财政自主权能。管理民族自治地方财政是自治机关最重要的自治权之一，只有财政上真正做到自主，才能保证其他权力的实现。我国的《共同纲领》以及四部宪法对央地财政关系都进行了原则性的规定，其变迁过程与国家央地财政关系的探索实践相关联。

[35]就地方层面而言，中央通过财政权力、行政权力的分配，给予地方自主权限，激发地方积极性主动性，放手让地方八仙过海，各显神通地发展地区经济，地方政府也因此迸发出了巨大的创造力，中国经济也得以保持了长年的高速发展。现阶段，考虑到国家仍处于快速发展阶段，中央与地方的发展需求都应得到保证。

可见，地方积极性在权力下放结构中并不稳定，但它足以提高中央集权的效率。在此基础上，应加强中央在财政体系内的统一权威，确保国家单一制央地政治体制稳定。

3.1982年宪法对我国财政制度的意义1982年宪法对我国央地财政关系的改善提供了保障作用。这虽然有单一制与联邦制在现代国家宪制实践中的分野并不十分清晰的原因，但更重要的是中国具有在政治性统一的前提下进行行政性、经济性分权的成功实践。